当前，中国第一次城市化仍处于迅速发展时期，为了与生产力发展相适应，作为上层建筑的行政区划调整，进入了一个快速跟进时期。优化管理层级，完善城市级配，是当前行政区划调整的思路。在减少行政层级管理后，江苏省厅级市的行政区划版图应如何优化？如何协调优化行政层级管理与发展都市圈的关系？如何优化厅级行政区划的城市空间结构及方域结构，优化行政管理的层级，提高行政管理的效率，促进区域生产要素的均衡布局，促进社会的和谐发展，推动区域第一次城市化进程和完善第二次区域城市化结构？如何界定几个毗邻县域建成区的关联关系及属性？一、问题的提出（一）厅级市代管的地域面积偏大，出现“省市倒错”现象，省市层级间呈现“省市倒差”现象，厅级市与国家直辖市的行政级配关系不合理。“厅级市与国家直辖市的级配关系”主要是指厅级市与直辖市的市域面积之比不合理。江苏省十三个设区市（厅级市），管辖面积最大的是盐城市，管辖三个区，加上代管的七个县、县级市，管辖范围平方公里；代带县、县级市的数量及面积在全省是最多的。这个面积，略大于北京市域（）（注：本文的“市域”、“城市的范围”，均以城市辖区为界，以行政区划为准）；这个面积，是上海市的二点七倍，是副省级南京市的二点六倍。作为经济较为发达东南沿海的江苏省，厅级市的面积，是省部级直辖市的几倍，这是“省市倒差”现象。（二）厅级市间的不平衡，“市带管县”的面积太大，同属于一个省内，处于同一级别的厅级市，辖域悬殊。盐城市连同七个代管的县、县级市，辖域平方公里，镇江市三区加代管三市平方公里，盐城市实际辖域等于4.42个镇江市实际辖域面积。当然，苏南与苏北，区域不一样，历史不一样、经济不一样、文化背景不一样，不可简单类比。江苏省域内，县域的分布，从来就是“南密北疏、南小北大”；但，厅级市的市域面积及代管县、县级市的数量，仍是一个需要考虑的因素。同属一个级别的市而言，盐城市加上代管的县，是南京市域平方公里的2.6倍，是苏州的1.96倍，是苏南五市（连同代管县）平均数的的3.02倍；是苏中三市（连同代管县）平均数的=2.43倍。盐城地区最北的响水建成区与最南的东台建成区直线距离相距一百七十公里。最北端的陈家港到最南端的弶jiang港、唐洋，直线距离二百一十公里。这个直线距离等于南京主城到东台市的直线距离（），等于东台市到苏州的直线距离（），等于东台市到宜兴的直线距离（）。就是城市主城区到最北的陈家港和最南端的弶港、唐洋，直线距离都在一百公里以上。这个距离，相当于南京主城到常州的直线距离，相当于南京主城到高邮的直线距离。（三）同一个省内，一些厅级市辖区面积相对偏小，少数县级市辖域面积偏大，市县不同层级间形呈“市县倒差”一方面，设区市市辖区面积，整体偏小。城市市辖区面积，是严格意义上的、法律层面上的城市行政区划面积。江苏省十三个设区市，城市面积（市辖区，不包含代管的县、县级市）超过三千平方公里的只有南京、苏州、淮安三市；超过两千小于三千平方公里的只有徐州、常州、扬州、宿迁四个城市；六个城市不足两千平方公里；其中镇江平方公里。只有南京、苏州两个城市的面积，超过了东台市。东台市市域平方公里，是镇江市面积的三倍多。这种厅级市与县级市、县在地域面积上出现的“市县倒差”、“层级倒错”。另一方面，少数的县、县级市，市域面积相对较大，有的县级市面积超过了三千平方公里。如，东台市、大丰市（平方公里）。而面积超过东台市的设区市的城市（市辖区）面积，也就只有两个：南京、苏州；淮安市市辖区面积，与县级东台市相当；换而言之，十一个厅级市市域的面积（市辖区，不包含代管的县、县级市）小于东台（县级）市。镇江市三个区，再加上三个代管的县级市，面积也只有平方公里，仅大于东台市。个体的行政区划的体量——面积，厅级行政区划的“体量”与个体的县行政区划的“体量之比”，是行政区划调整时不得不作的静态考量的因素之一。无论历史如何、现状如何，都不应有这种厅级市与县级市、县在地域面积上出现的“市县倒差”。无论如何，这是一种“市县倒错”、“层级倒错”。我们完全可以通过技术手段、通过“技术性处理”来解决这种同一个省内的“市县面积倒错”、“市县体量倒错”的现状，使现状趋于相对合理。（四）江北城市级配不合理；城市等级体系不合理，沿海城市带中，大城市分布过于稀疏；城市建成区的空间结构，有待优化，亟待整合江北，江苏省内一百万以上的大城市，有徐、淮、通、扬、连、盐五个。五十万至一百万的中等城市泰、宿两市。二十至五十万的小城市三十四个。城市级配结构，呈“两头大中间小”的“哑铃状”。理想的城市级配结构，应该是“金字塔状”。江北海岸线，八百多公里，最北边的赣榆到最南边的启东，直线距离也大于四百公里。这个沿海城市带中，大城市只有南通、盐城和连云港三个，平均的间距约为二百公里，过于稀疏。江北，毗邻县域建成区中心相距只有二十二公里的，有两处：海安与如皋；灌云与灌南。（五）江苏省现行的区划管理、层级管理的做法，缺少法律支撑，且滞后于区域经济、滞后于社会发展的需求一九八三年三月，江苏省实行的行政区划调整，并实行了“（厅级）市带管县”的“模糊管理模式”，具有划时代意义，客观上顺应、促进了区域经济、社会的发展。随着时间的推移，“市带管县”的弊端不断暴露出来。其一，从法理而言，国家现行的宪法，只确立了“设区的市”的地位，对“设区的市”“带管”县、县级市没有明文规定。厅级市，不是原来的行政公署，不是省政府的派出机构。“设区的市（厅级市）”，继承了原行政公署的职能，“带管”县、县级市，宪法层面没有授权、法律没授权，缺少法律支撑，缺少法条支撑，处于“法律灰色地带”。至今国家层面没有以法律的形式授权“设区的市”对县、县级市具有“带管”的权限，涉嫌违宪。其二，“市带管县”的管理模式，使“县”这一区域单位，在现实中的主体地位，被明显弱化、虚化。“设区的市”“带管”县、县级市的做法，并不符合当今行政区划调整、行政区划管理的方向。“设区的市”“带管”县、县级市的做法，已经成为行政管理上的混乱。其三，“市带管县”的管理模式，使厅级市成为一个现实的管理级层，增加了行政管理的层级；厅级市“带管”县、县级市的权限，已被现在的制度设计给做实了。（六）低层次重复建设由于规模相当、地域毗邻县级城市，各有各的现实利益，低层面的重复建设、各自为政，一定程度上难以避免。许多城市群在发展过程中，内部存在诸多不协调的现象，诸如基础设施重复建设或供给不足，区域市场分割与产业同构严重、城市间产业联系较弱、，生态破坏与环境污染及协调机制不完善、大型基础设施建设问题、机场建设问题、国际会展建设问题等问题，这在很大程度上制约了城市群优势的有效发挥。（七）后面状设市泛化（超面状设市）的风险截至二○一五年六月，江苏省十三个“设区的市”（厅级市）中，已有五个城市是“后面状设市”，占厅级市的百分之四十二。一方面，后面状设市，是当前厅级市城市发展的必然。另一方面，我们也应看到，厅级市城市的扩张，应有一个合理的边际，必须有一个量化的边际；厅级市城市的扩张力度，必须与其城市及所处的区域社会经济发展状况相联系；从现在起就要防止“后面状设市泛化”、“超面状设市”，防止行政区划调整过度“超前”。城市盲目扩张对于城市经济所产生的挤出效应，必将大于其产生的集聚效应，同时，还会导致资金和资源的巨大浪费。所以要科学地制定城市发展规划，将重点放在城市公共服务设施、交通通讯设施及与产业发展相配套的设施建设以及民生保障方面上。“后面状设市”，绝不是简单地、原班不动地将原来的厅级市所代管的县、县级市撤销，改为区。过于泛化的“超面状设市”，使城市过于庞大。它的内生交易费用和外生交易费用，都将会很大。本文一方面主张因地制宜地进行“后面状设市”，另一方面，又反对“超面状设市”。二、江苏行政区划调整的几个原则及基本设想（一）从“面”而言，应着眼于国家的城市宏观发展战略，着眼于城市级配的优化完善这个“面”，就是从全省，乃至长三角地区而言，从宏观上层面来审视城市间的关系，来审视城市的布局、城市的设置、城市的级配、城市规模的培育。应从“国家区域规划的角度”来审视，着眼于国家中长期宏观的城市区域调整规划、国家的城市宏观发展指导思想、国家区域管理改革趋势，要与国家的城市发展指导思想相一致，要服从于该城市所处的区域城市群、城市带发展规划及发展战略。江北城市群规划，是从“面”的视角，来规划、探究、指导城市的发展状况。从完善城市群内的城市级配的角度，优化城市群及城市空间结构，整合低层次的重复建设和产业结构同质化，从城市空间结构优化及城市空间布局的角度来探讨。立足城市带的培育和发展，防止后面状设市后的设区市的过分泛化，是我们进行行政区划调整、设市方式优化、进行县级建成区整合的一个重要的出发点。对于相毗邻的两个或两个以上的县、县级市建成区中心相距在二十公里左右的，可以考虑合并升格厅级市。江苏省的特大城市、大城市、中等城市、小城市应该是一个相对合理的比例，应是一个合理的级配。（二）从“线”而言，着眼于苏中城市带的规划，立足于江北沿海城市带的布局江苏城市群的分布“南密北疏”梯度分布。苏中地区是城镇密集地区，处于区域城市化现象（大都市带）发展的初级阶段，伴随工业化和城镇化进程，城市地域空间不断扩展，功能影响范围不断扩大，县级城市与城市之间及城市与区域之间的联系不断加强。我们要优化江北通海泰扬城市带、沿海城市带规划，完善城市带梯度分布结构，优化生产要素布局。优化和完善城市带中的城市级配，主要是提高城市带中五十万以上的人口规模的中等城市的数量；增加集合型城市，组团型城市、后面状设市城市的数量。（三）从“点”而言，建成区拼合的量化考量相对于城市群而言，两、三城市核、建成区是一个“小区域”，是一个集合概念的“点”。对现有区域较好的苏中地区，建成区间距较近的县、县级市，要考虑整合。一般说来，建成区距离相对较近的，关联度也较大；距离相对较近的几个建成区，合并为同一行政区划单位，可能具有较大的合理性。造城合力，与毗邻城市的规模、城市经济规模成正比，与毗邻城市的间距成反比。“城际建成区造城合力”的考量方法，是对一个“点”的考量方法，具有一定的客观性，为我们的城市区划研究提供了一定的视角和一般的方法，为科学决策提供了一组量化、可参考的数据。（四）点线面的结合苏中地区的城市整合，城市的设置和区域调整，既要侧重解决“面”上的、结构上的平衡的问题，也要着重要解决“点”（城市核、城市建成区）与“线”（城市带）的问题，当然也涉及“点”（城市核、城市建成区）与“线”（城市带）及与“块”（整个区域）的问题，也涉及解决区域生产力的布局问题。（五）完善行政机构梯度、级配关系，强化行政梯度省管到县后，江苏省的厅级市与县及县级市的数量比例应该在一比二以下。实行“省直管到县”后，我们应强化厅级市与县级市的行政级差，使同省之内的厅级市在地域、人口总量上，与县级市有明显级差。本文认为，理想的厅级市市域面积应该是县级市的三到四倍。厅级市（市辖区）地域面积，应大约在三千平方公里之间。（六）行政区划设置及层级设置的原则行政区域调整，从本质上说，是城镇密集地区伴随工业化和城镇化进程不断加快，城市地域空间不断扩展，功能影响范围不断扩大，城市与城市之间及城市与区域之间的联系不断加强，城市和区域城市化两种过程交互作用，进而呈现出一种全新的空间地域形态。行政区划调整，应该体现城市化的本质，体现城市发展的主流。建成区的间距、现有县域经济状况及设市成本，是我们选择性地“并县升厅”、考量新增厅级市的三个根本性的指标。设区市的设市成本，是从现有县域经济状况及区域经济可承受的角度来考量的。第一，行政区划是一个相对理性的绩效考量平台。省内厅级市管辖范围的相对均衡化，使同省之内厅级市更具可比性。第二，行政区域管理的高效，第三，管理成本相对低廉，第四，有利于促进本区域和上一层面范围内的生产要素的合理布局。一方面，行政区划具有相对性，在一个时点上，它是一个平台，它对国家区域管理，作一个相对合理平台；另一方面，合理的行政区划设置及调整，应该具有唯一性和排他性，有利于“还原”城市状态及城市结构、城市群结构、区域城市级配的本来面目，行政区划应该是对城市建成区现状的一种较为客观的“表述”。从面状设市、拼块设市，到现在的集合型城市，组团型城市、后面状设市，城市已经成逐渐成为一个相对的概念。它是一个平台，为国家管理提供相对合理的绩效考量平台；行政区划的设置及调整，能否客观地反映区域城市存在的实质，是问题的关键。（七）优先解决最突出的矛盾，化解潜在风险，完善资源配置城市的管辖面积数据上的差异，只是表面现象，其反映的是区域间生产要素布局等方面深层次的潜在矛盾。按照城市均衡力影响模型，合理设置中等城市，控制大城市的发展。对于盐城这个“带管”县、市数量最多，“带管”地域面积最大的厅级市，作削减处理，逐步化解潜在矛盾和潜在风险。诺大的一个“盐城市”，实际管辖面积近一万七千平方公里，必须逐步进行“切割”、分析。我们并不是一味地主张把城市“拼大升级”，就能解决“市场失效”问题、就能解决资源有效配置问题；而是说一定范围内的毗邻城市建成区的合并，能给我们提供一个更为合理、更为有效的资源配置平台，较为合理的、本质反映区域城市绩效的考量平台和城市综合实力，在较大范围内进行区域规划、实现城市基础设施共享，有效地防范和解决市场失效问题。城市的合并升格，一方面是利益驱动，另一方面，又是应对“资源配置的市场失效”而采取的无奈之举。市场不能有效地配置资源，那就只有通过行政区域调整的手段来实现。区划调整、城市合并，是解决区域社会经济矛盾的“最原始的手段”和“最后的手段”。行政区划调整要有利于生态环境保护，有利于克服“无形的手”的不足。“县县合并升厅”它的表面推手是地方政府，其原动力是市场经济规律，是城市扩张带来发展的能量和投资的聚合效应，它有利于实现资源共享，防止“城市单元”分立式发展和低层次恶意竞争。随着交通条件、信息技术的飞速发展，时间尺度、距离尺度在缩小，我们需要从制度设计的层面上来解决城市各个为政、低层次的恶意竞争和产业结构同质化的状况。我们应分地区城市化的途径与政策引导，积极进行区域产业调整，加深社会专业化分工。（八）城市文化认同，有利于构筑环境社会友好型社会城市化不是大城市化、城市行政辖区的简单合并、扩展，我们主张的是根据特定的自然地理、城市文脉、地缘经济等条件，通过行政区域调整、市县合并，促进区域协调发展，发挥组合城市的集聚效应。毗邻城市所处的同一区域、发展的历史相同、经济发展处于同一阶段，文化脉络相同。“拼大城市”，也并不是要将毗邻的城市建成区密实地连接到一起。城市化不是大城市化、不是城市行政辖区的简单扩展，我们主张的是根据特定的自然地理、城市文脉、地缘经济等条件，通过行政区域调整、市县城合并，促进区域协调发展。城市行政区的调整，行政区的合并、升格，属于上层建筑，应该是区域社会经济发展的自然结果，它必须与城市区域经济发展的实际水平相稳合，否则会造成较多的负面效应。（九）方案遴选、指标量化行政区划调整，实质是生产要素、区域资源的重新排列、组合。我们应如何界定“城市绵延区”中“毗邻城市”与“独立城市”的差别？其一，东台市的“造城合力方向”是来之于北面的盐城，还是来之于南面的海安、如皋？东台，未来作为“一个独立的城市”，或“与毗邻的县级市拼合成一个厅级市”，还是作为独立的县级市更为贴切？苏中地区的海安、如皋和东台三市县的建成区的地域分布关系，具有代表性，具有矛盾的特殊性，也突出地反映了矛盾的一般性。对于这样一个三个县域建成区相对集中区域，我们是否应将其“视为一个较大的、具有内在关联的、组团式的城市”，才算是较为真实、客观地反映“城市存在”？其二，如皋，未来与毗邻的、建成区边缘只有十几公里的海安等，“新拼成一个厅级市”，还是作为“后面状设市”后的“南通的一个区”更贴切？其三，海安，未来是向西“拼入泰州”，作为“后面状设市”后的泰州市的“一个新区”，还是与建成区边缘只有十几公里的如皋等，“拼合成一个厅级市”，更贴切？其四，东台、海安、如皋这三市县，是否具有“城市向心力”和“文化认同感”？一个相对合理的方案，必须且有排他性、唯一性，必须体现较为明显的比较优势。有两组地缘毗邻的城市，哪一组城市的合并升格更具合理性？两个相邻的城市，是否应该合并、是否需要合并升格、合并升格是否合理、合并升格是否具有迫切性、合并升格是否具有可操作性，我们应该用一组较为客观的数据来作参照。所谓“建成区及城际经济合力”，是可以用数据来进行量化考量的。主要由三组参数组成：城市人口规模间距系数、建成区间距系数和城市经济规模间距系数。（十）时间跨度二十一世纪前叶，江苏城市发展进入一个集合期。我们应立足于第一次城市化后的江苏省内城市布局，立足于第一次城市化后的省内城市级配的完善，立足于二十一世纪中叶的城市发展。三、操作：县县合并升厅，合三为一，后面状设市区域城市化水平的分析，江苏城市群的分布，呈“南密北疏”梯度分布；苏南、苏中与苏北，城市化水平相差明显，为阶梯状分布，人均国民收入呈4：2：1的几何级分布。苏中处于江苏的第二级。该区域城乡二元结构已经趋于模糊。两、三个城市的合并与否，主要是要从经济因素、文化因素和政治因素三个方面来考察，尤其需着重从经济合力和文化合力两个方面来加以考量。行政区划调整，是运用行政层级管理、区域管理这个“无形的箍子”，将一个区域“箍起来”，作为一个行政管理的层级、单位。（一）城市形态——轴向生长拟将东台、海安、如皋三县市，合并成为一个厅级拼块东台市，面积为平方公里。实现“后面状设市”。拟行政中心，置海安建成区。轴向生长，东台建成区、海安建成区、如皋建成区，呈南北向轴向生长。造城合力，来之正南方向。三个建成区相距较近。海安建成区，北距东台建成区中心距离，约三十五公里，南距如皋建成区中心十八公里。建成江北第一个不代管县的设区市；江苏省内第二个不代管县的设区市。（二）城市群中城市关系东台、海安、如皋三个建成区，处于宁扬泰海城市带与沿海城市带的交集的节点，是“T”字型城市带的节点。区位优势明显。拟合并升格后的厅级东台市，以海安（区）建成区为几何中心，南与南通建成区中心的直线距离约为七十公里；北与盐城建成区中心的直线距离约为一百公里；西与泰州市建成区中心（海陵区）的直线距离，约为五十公里。东台、海安、如皋，属于里下河地区，长三角经济区，处于苏中城市群。地区城市化接近百分之七十，即将完成第一次城市化，高于全国城市化平均水平。区域经济较为发达，交通便利。（三）交通“毗邻城市城际及市内交通便利参数”=公路便利参数+铁路便利参数+水路便利参数“城际及市内交通便利参数”，其实更多地是反映区域经济地理，反映区域交通况，两、三个城市建成区间的交通状况及关联度。水运方面，东西向的有如泰运河、新通扬运河、栟茶运河；南北向有通榆运河，如海运河，通扬运河。陆路方面，南北向有沿海高速（G15），国道G；东西向有宁启高速G40，省高速S28。两纵两横。铁路方面，有东西向的宁启铁路、南北向的新长铁路，规划中的沪大高铁。港口。进行“后面状设市”的东台市，既是沿海城市，又是沿江城市。东临黄海，有弶jiang港、老坝港，南有长江沿岸，有长青沙。交通枢纽。海安是规划中的江苏省内三级区域交通枢纽。是一个重要的交通节点。（四）城市人口以二○一五年的数字为准，三市县户籍人口合计为万。城市非农业口约万，建成区非农业人口约为万。（五）市级财政以二○一四年的数字为准，三市县的本级财政收入为亿元。GDP为亿。人均GDP美元以上。（六）政府设置新设厅级市，层级增加，机构增加，行政人员总数不增加，“扩庙不增僧”，“官场不增容”。新增厅级市设立须力推“大部门制”，减少部门设置数目。对市辖区级机构，压缩百分之三十的工作人员。（七）城市基础设施共享对于苏中而言，“县县合并升厅”，主要是为了解决优化生产要素布局问题。当然，也是为了解决城市基础设施共享问题。